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甘肅省張掖市臨澤縣曾在2021年三孩政策落地后較早地推出一系列生育支持政策,包括發(fā)放現(xiàn)金補助、實施購房補貼等。同年12月,中國人口與發(fā)展研究中心課題組赴臨澤縣開展調(diào)研,相關調(diào)研報告近期刊發(fā)在期刊《人口與健康》。
(資料圖片)
真金白銀鼓勵生育,有效果嗎?課題組在調(diào)研中注意到,部分政策的導向性已有成效,比如政策出臺后的兩個月在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)已經(jīng)超過了政策出臺前九個月的總和。
但亦有部分問題需要正視,如生育養(yǎng)育補貼對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵;部分政策“叫好不叫座”,最高4萬元的住房獎勵在調(diào)研時尚無人申請。
負增長解析:九成為人口外流,低生育只占其一
臨澤縣地處河西走廊中部,是典型的西部流出型人口負增長地區(qū)。
臨澤縣 視覺中國 資料圖
這份報告指出,受經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其是大城市落戶政策寬松導致的人口虹吸效應的影響,臨澤縣人口外流明顯,成為臨澤縣人口負增長的主要成因。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,臨澤縣常住人口為11.59萬人,比2010年第六次人口普查時的13.43萬人減少了1.84萬人。由于臨澤縣大學升學率較高,大量年輕大學生遷出,加上婚嫁遷出,由此導致臨澤縣戶籍人口和常住人口均呈現(xiàn)下降趨勢。2020年12月1日至2021年11月30日,全縣遷入3751人,遷出4263人,遷出人口較遷入人口多512人。
同時,臨澤縣面臨較為嚴重的低生育水平問題。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,2020年臨澤縣粗出生率為6.5‰,略低于同期全國粗出生率8.52‰,自然增長率為2.01‰,略高于全國的自然增長率1.45‰。這主要因為臨澤縣的粗死亡率明顯要比全國低。
文章作者賀丹、袁濤、黃匡時在報告中分析道,臨澤縣面臨人口外流和低生育率雙重壓力,其中10%是低生育率因素,90%是人口凈遷出因素。因此,制約臨澤縣人口發(fā)展的關鍵因素是人口外流因素。當然,隨著人口老齡化日趨嚴重,粗死亡率會逐漸增加,人口自然增長率因此轉(zhuǎn)變?yōu)樨撛鲩L,加上日益突出的人口凈遷出,人口負增長會日益加劇。
2021年9月,臨澤推出系列舉措鼓勵生娃,如一孩0~3歲能領取到2000元的一次性生育補助,二孩0~3歲總共可以領取1.8萬元補助,三孩0~3歲總共可以領取3.5萬元補助。此外,臨澤縣規(guī)定生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭,在臨澤縣城區(qū)購買商品房時給予4萬元的政府補助等,在各中心集鎮(zhèn)、屯泉小鎮(zhèn)、丹霞康養(yǎng)村等集中居住區(qū)購買商品房時給予3萬元的政府補助。
參照當時臨澤縣城的房價,上述舉措還被形容為政府補貼一個臥室。
為何從住房等角度切入?臨澤縣衛(wèi)生健康局相關負責人曾于2021年解釋,通過分析發(fā)現(xiàn),影響群眾生育意愿的主要因素一是住房壓力大,二是教育投入大,三是“80后”“90后”夫妻表示,孩子生下來后0~3歲這個時間沒有人看管,專門照看小孩的話經(jīng)濟壓力又比較大。
中國人口與發(fā)展研究中心課題組在報告中認為,臨澤縣委、縣政府的優(yōu)化生育政策有效地減輕了多子女家庭的養(yǎng)育負擔,群眾獲得感增強,得到社會和當?shù)厝嗣袢罕姷暮迷u。課題組在臨澤縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn),部分政策的導向性已經(jīng)發(fā)揮作用,比如政策出臺后回到臨澤縣人民醫(yī)院分娩的人數(shù)有明顯增加。在政策出臺后的兩個月(10~11 月)在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)之和已經(jīng)超過了政策出臺前9個月(1~9 月)的總和。不過,這些出生大多只是分娩地的變化(即分娩地由張掖市的其他區(qū)縣轉(zhuǎn)移到臨澤縣),而不是由于政策新增的出生,政策是否帶來新增出生還需要持續(xù)觀察。
澎湃新聞注意到,2018年,臨澤縣全年出生人口1497人,出生率達到9.98‰;2021全年出生人口817人,出生率降至5.41‰。在前述生育支持措施出臺后的2022年,臨澤出生人口844人,人口出生率止跌回升至5.63‰。
而在2022年10月1日至2023年4月30日,臨澤縣衛(wèi)健局共為240名在該縣公立醫(yī)療機構分娩的產(chǎn)婦,審核生育津貼70.8萬元;為174戶在該縣公立醫(yī)療機構生育二孩、三孩的家庭,審核育兒補貼100.5萬元;為173名二孩、三孩家庭審核第二年度育兒補貼95.5萬元,累計審核預發(fā)放各項優(yōu)生優(yōu)育政策資金266.8萬元。
現(xiàn)實問題:住房獎勵為何會無人申請
這篇報告亦指出,臨澤縣的生育支持政策仍有不少問題值得關注。
首先,其政策覆蓋面廣但缺乏針對性,推動實現(xiàn)適度生育水平的效果有待觀察。
報告提到,臨澤縣人均可支配收入在全省名列前茅,生活成本較低,人口負增長的主因是人口快速城鎮(zhèn)化過程中外出青年生育觀念的轉(zhuǎn)變,但當?shù)卦谝龑嗄昊橛^念、吸引留住外出人口方面還沒有針對性政策。這次生育養(yǎng)育補貼采取孩次倒序激勵(孩次越高激勵越多)的措施主要減輕了現(xiàn)有多子女家庭的生育養(yǎng)育教育負擔,而對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵。臨澤縣最近3年(2019~2021年)的一孩生育占比平均只有39.67%,二孩占比平均為 52.4%,三孩占比平均為 7.93%。還有些政策“叫好不叫座”,比如針對二孩和三孩的住房獎勵政策,由于很多年輕夫婦在結婚和生育一孩時已經(jīng)購置商品房,在生育二孩和三孩時幾乎很少再購置新房,由此導致針對二孩和三孩的住房獎勵出現(xiàn)無人申請的尷尬。
其次,財政投入的可持續(xù)性值得關注。經(jīng)課題組粗略核算,在現(xiàn)行補貼政策下,孩子的生育、托育、幼兒園等費用基本不需要家庭承擔。不過,高福利生育支持政策將給臨澤縣帶來較大的財政壓力。根據(jù)臨澤縣政府的測算,政策實施5年期間,合計需要1.05億元,平均每年支付2102萬元。對每年財政收入增幅只有1000萬元的臨澤縣而言,財政壓力非常大,而“十四五”時期每年需要拿出2000萬元左右財政來支持優(yōu)化生育政策。
調(diào)研還發(fā)現(xiàn),臨澤縣屬于農(nóng)業(yè)大縣,農(nóng)忙時節(jié)托育機構的需求率非常高,據(jù)托育機構介紹,夏忙季節(jié)高峰時每天收到200~300個嬰幼兒,而冬閑時每天收到的嬰幼兒較少。因此,出現(xiàn)“夏忙時照料擁擠而冬閑時資源閑置”的問題;全縣幼兒需求向城區(qū)集中,導致城區(qū)和農(nóng)村分別出現(xiàn)超額與浪費托位問題。托位和學位需求具有明顯區(qū)域和季節(jié)不均衡的特征。
基于我國不同地區(qū)的人口形勢、人口負增長的影響因素和財政狀況,這份報告認為,應根據(jù)不同區(qū)域特征挑選一些地區(qū)開展優(yōu)化生育政策試點,確保優(yōu)化生育政策有針對性,并取得 實效,為全國優(yōu)化生育政策提供參考。臨澤縣可作為西部縣代表納入全國試點。
報告呼吁,由于優(yōu)化生育政策是一項長期性、前瞻性和基礎性的系統(tǒng)工程,需要在制度設計上進行頂層設計,避免政策碎片化和區(qū)域差異,引導各地在大的政策框架下因地制宜,推動政策落地。
課題組調(diào)研還發(fā)現(xiàn),臨澤縣之所以能出臺優(yōu)化生育政策,主要靠縣委書記和縣長等黨政“一把手”的推動和支持。
“當前和未來的優(yōu)化生育政策是一個專業(yè)性、技術性和政策性很強的系統(tǒng),絕不是簡單的津補貼等激勵政策就可以解決的。”課題組表示,因此,亟需開展人口國情教育和優(yōu)化生育政策培訓,提高黨政干部的人口管理決策能力。
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